广播电视媒介政府规制的制度化研究-中外广播电视媒介规制比较分析

胡正荣 杜萱
[内容提要]我国广播电视业的变革已经从操作层面的节目、频道等领域开始深化到制度创新层面。本文借鉴制度经济学的理论思想,通过对我国与美英广播电视规制的比较,指出我国广播电视规制过程中的问题,并提出规制制度化是解决我国广播电视制度创新的根本途径。。
[关键词]政府规制 市场规制 自然垄断 公共监督 制度化
一、 媒介的政府规制(regulation)解析
制度经济学认为,政府介入经济运行的方式有两种,一种是宏观调控,即国家制定和执行宏观调控政策,使之直接作用于市场,然后由市场间接影响微观经济主体;另一种是微观规制,即行政机关依据有关法律,对微观经济主体的行为进行直接控制、约束和规范。两者都是政府的经济行为,但宏观调控是总量上的间接规范,而规制是个量上的直接规范。对于管理具体的产业和行业部门,微观规制是必不可少的。在广播电视产业领域,媒介的政府规制依然是必须的。
广播电视媒介市场的两个主要经济学特征决定了电视媒介产业要受到政府规制,并且具有特殊的规制政策。1、由于具有自然垄断行业属性,西方各国大多将电视媒介产业置于政府或独立机构的规制之下。电视产业的自然垄断属性源于电视产品的生产具有规模经济的特征,它的规模效益需要在一个巨额设备投资、大量产品生产和营销,以及巨大的消费受众和潜在受众基础上,才能充分体现出来,因此,它和其他具有自然垄断属性的产业一样需要政府规制来调节资源配置,防止绝对垄断;2、它一般属于网络型产业。这是由其产业结构的特点决定的,由物理传输网络、节目交换网络、经济运营网络构成的网络系统是广播电视媒介提供有效服务的重要保证。有限的频谱资源和网络化的产业特性又决定了广播电视产业的规制重在结构规制方面。
媒介政府规制和市场规制需要共同作用于媒介产业,但在市场经济越来越发达的今天,面对更多媒介市场的技术和经营变化,单纯的市场调节已经无法保证广播电视的经济功能和为公众利益服务功能平衡发挥作用,而媒介政府规制则可以通过它的行政特权调节竞争者之间对媒介市场的分割以及利益关系,保证公平竞争,因此,媒介政府规制变的格外重要。
为建立合适的媒介规制制度,媒介规制也需要遵循一些普遍原则:1、由于对垄断行为很难监督,所以应建立一个独立的监督机构,形成公共监督制度;2、保证规制政策的稳定性。如果政府不能在法律或其他法规政策方面保持稳定性和一致性,就会阻碍市场竞争主体对媒介的投资,从而影响媒介市场的发展。3、公平有效的执行规制政策。如果媒介政府规制的立法机构代表了特殊利益集团的利益,而非公众利益,或者在执行规制政策时被受规制者俘虏,完全为广播电视产业利益服务,媒介政府规制就失去了效用。
在广播电视领域,媒介的政府规制主要体现在广电体制的建立、调整和创新方面,是一个动态的发展和改革的过程。我国在广播电视产业转型期所提出的制度和体制创新,在制度经济学当中就是规制的创新。借用经济学的框架来分析广播电视管理是适应中国电视理论创新、科技创新和制度创新的发展要求的。
二、 美英广播电视规制的历史沿革
美国私有化的广播电视管理体制和英国公私并举的广播电视管理体制是西方广电媒介政府规制模式的两种典型代表。其建制和各自的发展演化过程对中国广播电视规制改革具有较大的借鉴意义。
美国:自由市场经济制度下媒介规制的法制化过程
市场经济是法治经济,市场经济中的所有产业的市场行为都应在健全的法治环境里进行,媒介产业也应如此,这点在美国广播电视产业的规制制度中得到了充分的体现。
美国的广播电视体制是私有制的广电体制的代表。在美国,大多广播电视机构为私人所有,具有独立的经营管理权利,其言论自由受到美国法律保护,因此广播电视机构只对法律负责,而不对政府负责,政府也无权干涉其日常运营,媒介的独立发展空间较为宽松。由于商业化运营的媒介机构对市场的依赖性较强,并受市场规律的支配,私营的广播电视机构必须为抢夺市场扩大规模,并寻求适应结构变化后的媒介经营管理模式。在媒介放松规制(de-regulation)的大背景下,媒介集团获利空间的限制减少,超大型媒介集团的实力越来越强,并大有形成新的市场垄断的趋势,媒介集团的政府规制和市场调节作用之间的彼此消长变化越发明显。
美国广电规制的建立和改革完全以法律为依托,主要表现为以下几个阶段:
第一阶段:广电体制建立、商业广播大发展阶段(20世纪20年代到50年代)
美国早期的广播是传统的公共广播,没有法律约束,但1912年美国的《无线电法》就规定广播属于受规制行业。20年代后,美国的商业广播和公共广播对广播市场的竞争催生了美国广电规制基础的确立。《1927年无线电法案》在法律上承认了商营电台的合法地位,而且经过商营电台的院外游说,国会成立了专门管理广播的联邦无线电委员会(FRC),作为独立于政府的机构进行广播执照审核颁发等管理工作,在法律上又限制了国会和公共广播对广播规制政策进行干预的途径。在实践中FRC的频率分配极大的提高了商业广播的地位,并且促进了广告事业的发展。这是商业广播取得的第一次立法胜利。从此商业广播进入黄金时期,形成三大广播网三足鼎立的局面。
《1934年通讯法案》进一步确立了商业广播电视的垄断地位,更重要的是形成了美国现代广电规制的格局。法案通过建立了统一管理广播电视和电信的规制机构-联邦电信委员会(FCC),FCC的决策层由5名来自不同党派的委员组成,任期5年,均由总统任命,但须经参议院批准,FCC对国会负责,但只有法院能推翻它的决定。FCC下设大众媒介局、有线服务局、共同载体局和私人无线电局,是一个综合管理广电和电信的行业政策制定和监管机构。并且,法案确立了联邦和州分级监管的体制。广电和电信同时受宪法第一修正案的保护。
第二阶段:商业广播电视集中化、规模化、高科技化发展挑战管理体制(50年代至今)
从50年代开始的无线电视、从70年代开始的有线电视以及从80年代开始的卫星电视的迅猛发展,不仅造就了今日的媒介集团,而且使电子媒体的管理环境更加复杂。
美国的法律规定,美国的广播电视主要是地方的,经营执照颁发给各地方电台和电视台,主要为各地方的受众服务。然而,分散发展的体制要求很快就被广播业的集中所改变。全国性的广播网吸引了全国性的广告客户,与全国性的广播机构合作的地方广播机构通过规模经营拥有了更好的效益,独立的地方广播机构为了利益需求也纷纷进入了日益集中的广播网。商业电视从开始就延续了规模发展的道路。到90年代电视网、媒介集团整合集中的情况越来越多,再加上电信、卫星和互联网络的界入,原有的规制制度急待调整。
延续70年代开始的放松规制改革,《1996年电信法》对电视覆盖率放宽了限制、对跨媒介所有权取消了限制,造成了美国广电业的大兼并、大整合现象。在放松规制的背景下,媒体的结构改革问题主要受到规制整个经济产业的反垄断法的约束,规制逻辑逐渐体现为对整个媒介市场进行规制。
英国:社会市场经济制度下媒介规制的平衡原则
英国1922年开始建立的广播电视管理体制是公有制的广电管理体制,BBC成为公共广电事业的运行和监督机构,其目的是兼顾受众(社会)和市场的需求,尽量在两者之间保持一种可操作的均衡。完全公有的广电业缺乏竞争,因而也影响了公共利益,1954年《独立电视法案》规定建立商业电视,1971年又开办了商业广播。英国的广电体制发展为公私并举的模式,平衡原则和适度原则依然是管理的行为指标。
70年代欧洲广电业的私有化改革开始了,英国公私两种广播电视体系并行竞争性发展,但鼓励商业化的自由市场经济思想开始处于主导地位,规制环境变的更加复杂。在20世纪的最后10年中,英国的广电规制机构进行了三次重要的立法改革。
《1990 年广播电视法》改革了独立电视管理机构,鼓励商业电视和公共电视竞争,但对国外卫星电视运营商的无限制政策却加大了国内的竞争压力。1996年广电政策继续鼓励商营电视发展,特别是表现在加强国家的整体实力,如开始放开国内跨媒介经营所有权的限制,开发数字电视等。 2000年英国广电行政管理部门-英国文化媒介体育部(DCMS)和电信管理部门-贸易产业部(DTI)共同发布了英国广播电视新的规制政策,对规制机构、跨媒体所有权、内容等方面都进行了新的调整。白皮书规定将原先分别管理商业电视和广播的机构与负责监管电信的电信局(Oftel)合并组成统一管理的通信管理局(OFCOM),它的成立有利于行政组织的合理化,有利于对产业融合后的媒介进行统一管理。白皮书在内容规制上放松了对商业电视网的限制,赋予了它们自我规制的权利。除此之外,在强调数字时代放松规制必要性的同时,也主张保护公共广播电视的发展,英国政府对BBC 独立的经营和管理权利与义务的重申,已表明BBC的存在对数字广播电视时代的发展至关重要。
英国广播电视规制体制改革充分体现了渐进的、平衡的和适度的原则。
总之,美国和英国广播电视规制体制改革的整体思路是:变单独(各自独立)的行业规制为整体的市场规制,并由反垄断规制向竞争性规制转变,是放松规制和重新规制的结合。
三、 中国广电规制体制的建立和改革现状
中国的广播电视业于50年代起步,比欧美国家晚了近30年。但是,在经济力量和科技水平都相对薄弱的情况下,在经历了特殊的政治运动的创伤后,中国的广播电视依旧克服了先天创建条件不足,后天发展方向不确定的障碍,在接下来的20年中依靠自己的摸索和实践,一边大力搞起了基础设施建设,一边形成了既不同于欧美,又不同于苏联的广播电视国有管理体制,对我国广播电视的起步和初创起到了历史性的推动作用。80年代对中国的广播电视事业也是具有历史意义的年代。随着经济制度的转轨,在计划经济时代确立的广播电视管理体制的弊端逐渐暴露出来,再加之科技的迅猛发展对广播电视传输网络的影响,中国的广播电视业发展急需新的管理理念和管理方法的指导。从90年代以来,我国的广播电视业逐渐认清了发挥经营功能是使自己发展壮大的唯一方法,并认识到经营功能的发挥和传媒竞争力的提升必须借助广播电视规制体制改革的创新,也就是说,广播电视产业化改造,集团化发展的关键在于广播电视的制度依赖。我们通过对中国广播电视建设和改革中具有重要影响的历史阶段和政策调整的概括分析,可以更确切的认识体制创新、制度创新的意义。
广电体制改革:认识和克服规制目标和广电运行现实之间的巨大反差
我国现行的广播电视管理体制是1983年建立的,是与当时的计划经济体制相适应的。当经济制度向市场经济转型时,这种体制就与整个经济环境不相适应了,其弊端就表现在规制目标和广电运行现状的种种不良反差。伴随着不同阶段事业的发展,规制体制改革进行着艰难的探索。
第一阶段:广电事业由国家垄断向行政性垄断发展阶段(1958年到80年代初)
在完全由国家财政拨款办电视的时代,我国的广播电视是国家垄断事业,国家的政治和经济形势决定着广播电视的生死存亡。这个时期的电视指导方针是以”中央为主,地方为辅”,中央的财政拨款无法负担大规模发展电视事业,因此,在十几年的时间里,全国只增加了16座电视台。再加上电视台没有节目制作能力,老百姓又不具备收视能力,中国的电视起步十分艰难。1970年初,全国召开的一次电视会议决定把原来”中央为主,地方为辅”的电视发展方针调整为”中央和省(自治区、直辖市)两级办电视”的发展方针。随后仅一两年的时间,电视业有了全国性的发展,全国各省(自治区、直辖市)都分别拥有了一个电视台(或实验电视台),电视台的数量达到32座。但政治运动对国民经济的巨大破坏使刚刚起步的电视事业停滞下来,一直到80年代才又重新开始发展,期间将近8年的时间都处于真空状态。因此,近20年中国广电业经历的简单的初创就几乎夭折的现实决定了我们在时间和机遇上都落后了,而80年代才算是广电建制的开始。
第二阶段:广电事业行政性垄断下的相对自由竞争阶段(80年代初到90年代末期)
1983 年建立的广播电视管理体制明确了广电行政机构设置、中央与地方关系、广播电视机构的性质和任务等问题。在机构管理上,省、地、县三级电视行政管理部门和网络(事业)建设受同级政府和上一级电视行政管理部门双重领导,以同级政府领导为主;节目(宣传)由同级党委领导和上一级电视行政管理部门指导。在广播电视机构的性质和职能问题上,则提出了”双重职能”的思想,即中央和地方各级广播电视机构既是新闻宣传机关,又是事业机关,中心工作是宣传,形成了新闻宣传、事业建设、和行业管理”三位一体”的管理体制,一种完全行政性的管理体制。
我国广电虽然改变了国家垄断的局面,但完全行政性而非法制化的管理体制并没有使广电出现有序竞争,而是相对自由的无序竞争。这一点在广电建设中可以看出。其根本原因就在于体制的局限性。我国电视的管理来自于同级政府、同级党委和上一级行政管理部门,三者首要关心的管理问题分别是创收、宣传和电视覆盖率,尽管并无本质冲突,但三头管理难以形成管理合力,保持平衡。同级管理形成的以”块”为主的管理方式造成行政区划建台设网重复浪费资源,不同隶属电视台之间无序竞争,难以管理,而上一级的”条”控又相对薄弱,广电的系统优势和整体功能无法发挥。
随着我国社会主义市场经济体制的建立,这种管理体制的弊端日益突显。广播电视业的产权关系不清,对国家的财政拨款过度依赖,既增加了国家负担,又不利于形成独立的主体地位。在经营上,只管投入,不计成本,不讲产出,缺乏经营意识,在管理上,政企不分,缺乏科学的管理方法,广播电视业的整体改革势在必行。
第三阶段:广电事业从相对自由竞争向经济性垄断过渡阶段(90年代末期至今)
行政性垄断是与经济性垄断相对应的一个概念,它是指地方行政机关和国家经济部门凭借其经济管理权力对经济活动排他性控制、排斥和限制竞争的行为。我国广电事业长期实行的就是靠政府权力支持的行政性垄断,而不是基于自然垄断的经济型垄断。90年代末期以来,我们进行产业化、集团化改革就是要以市场为导向、以资产为纽带、明确产权关系、优化资源配置、重组管理体制、实行事业单位企业化管理,在整体上以经济性垄断代替行政性垄断,从而应对入世后,国外传媒的渗透和冲击,而广电媒介产业改革成功的关键就在于管理体制的创新。
四、 中国与国外媒介政府规制的比较
媒介政府规制受制于不同国家的政治制度、经济制度、法律环境以及科技进步程度的影响。我国的广播电视管理体制与西方国家不同,源于所有制基础不同。我国的广播电视管理体制是在高度集中的计划经济体制中确立的国有模式,而西方国家基本是在市场经济体制中建立的公有、私有或公私并举的体制模式。这种客观事实决定了两种体制对广播电视事业管理规范的出发点、思路和具体手段有所不同。
广播电视事业是发展的事业,广播电视规制也是不断调整革新的。在经济全球化的背景下,在产业融合的趋势中,我国和西方国家的广播电视事业开始面对许多相同的机遇和问题,特别是在我国的规制现状还比较落后、规制制度还没建立的情况下,我们有必要抛弃所有制问题的局限,通过理性的比较分析西方媒介规制较成熟国家(如美英)的体制改革经验,大胆借鉴,勇于创新,从而有利于解决转型期广播电视改革的关键性和决定性问题–制度创新。
通过分析比较,我们发现,中国广播电视在规制阶段、规制观念、和规制手段等几方面与美英等国家都存在落差。
首先,广播电视的规制阶段落后。50年代中国的广播电视开始起步,美国就已开始规模化发展,;70年代中国停滞,美国初步奠定现代广电业竞争格局,大力发展有线电视;80年代中国重新起步,美国已经进行卫星电视实验,作为自然垄断领域的电信业逐渐向竞争结构转化,竞争格局进一步扩充。将近30年的时间,我国的广播电视业与西方广播电视几乎不存在横向比较的参照系。无论在规模、专业化水平、运作理念,还是规制制度的建设上都存在巨大的反差。
90年代以来,中国的广电业获得了与西方发达国家相同的发展机遇,也同样遭遇了相同的挑战,无线电视和广播、有线、卫星数字电视形成了内部完整的竞争格局,电信和互联网在技术条件革新的形势下也加入了竞争,国外媒介集团顺应经济全球化的需求开始纷纷向我国的媒介业渗透。尽管时代赋予了中国广播电视事业崭新的发展机会,但 90年代以前巨大的发展差距和90年代以来中国经历的西方广播电视业前所未有的规制体制创新的难题,反而使我们面对着更大的压力,既要进行微观运行机制的改革,又要进行宏观政策、法律、结构的规制调整。时间上的落差要求我们必须首先转换规制观念。
其次,规制观念陈旧。美英等国市场经济体系已经成熟,因此,尽管也将广播电视业作为一项要为公共利益服务的文化产业,在规制思想上强调”公共利益、便利性和必要性”原则,但”对于商业化的美国社会来说,媒介制度又是非常具有共性的,它类似所有其他的工业产业,而较少强调广播电视作为文化事业的独特性。” 产业化、集团化运营是广播电视产业自身发展要求的规制观念始终体现在联邦和各州的规制实践当中。我国由于存在经济转型的特殊阶段,计划经济时代对广播电视只讲宣传,不讲效益,只顾投入,不计产出的思想主导了近20多年,广播电视不仅产权不清,投资主体多元混乱、产业的所有权和经营权没有明确的法律界定,而且成本意识薄弱,资源大量浪费,经营意识缺乏,不懂广告经营和节目经营。这种运营当中出现的问题归根结底是”四级办台”体制衍生出的粗放式低效管理造成的。90年代以来规制观念的转变使我们的媒介认清了事业和产业的双重属性,媒介体现宣传和经营功能都是媒介自身的发展要求。广播电视业打破内部垄断、走向市场、成为独立的法人实体和传媒市场竞争主体、承担起国有资产保值增值任务的产业化改造、集团化发展的方向越来越明确。
最后是规制手段薄弱。美英等西方国家大多是通过制定和修改与媒介相关的法律、法规、政策和规章来规范媒介,通过法律设置和运行相对或完全独立的规制机构来执行和监督规制政策。整个规制体制是制度化建立的,规制政策是制度化运行的。比如,美国1934年电信法建立了完整的规制机构和可操作性的规制政策,1996年联邦电信法积极回应媒介市场加速竞争的要求,放宽所有制限制,弱化行政力量的干预,鼓励市场监督,同时以反垄断法加强整个媒介市场的管理;英国的传媒规制改革尽管十分缓慢、谨慎,讲求平衡,但90年代以来的三次较大的法规调整也体现了顺应放松规制改革的国际潮流,促进国内商营台和公营台的竞争、鼓励电视扩充规模、同时加快电信业的改革。在规制机构上更是做出了较大调整,将广电和电信置于同一个管理部门(OFCOM),体现媒介融合发展、媒介规制集中管理的大趋势。
我国的广播电视管理手段薄弱主要体现在:一、规制政策不系统,缺乏关于广播电视管理的完整立法。美国的电信法和英国的具有法律效力的白皮书都为法律体系的建立提供了基本框架,而我国则没有这样的制度框架。我国广播电视业依法进行行政管理起步于80年代广播电视部成立以后,1986年原广播电影电视部(现广电总局)设立立法机构、制定立法计划、着手法制建设。到1997年经国务院通过的《广播电视管理条例》为止,我国已制订了电视类法规80余件,地方性性法规 16件,基本改变了管理依据不足的局面。但广电的法制建设缺乏系统性。法律体系是指以专门法、综合法为纲(如《广播电视法》),以专项法规和配套法规及地方法规为目组成的和谐的法律有机体。但我国广播电视法律建设由于缺少”纲”(《广播电视法》)的构架,众多的部门规章和行政法规无法系统为”目”,因此也就不能形成体系,在实践中,因为条例规定冲突造成矛盾的现象反映了法制不健全的现实,频繁的修订和废止规章也反映了规制政策缺乏权威和前瞻性。
二、规制机构建立不科学。美英等国的广电规制机构都是通过立法形式建立的,而我国的则是通过国务院机构改革方案建立的,是行政决定。《广播电视管理条例》规定了我国的广电接受中央和地方的双重领导管理,但广电的行政管理部门和广播电台、电视台是直接的上下级领导和被领导关系,实行”局台合一”的机构体系。广电行政管理部门充当着宣传、建设和管理的三重角色,实行”三位一体”的管理体制。在改革中,政企、政事、管办不分的现象十分严重。
三、缺乏独立和公平的监督机构。美国的联邦电信委员会是独立于政府的广电和电信政策制定、执行和监督机构,英国的BBC是管理和监督英国公共广播电视的独立机构,英国的贸易产业部下设的电信局(oftel)也是独立的监督机构,政府无权干涉其决定,这就保证了政策执行的公平性。而我国的广电和电信管理与监督部门同一,而且都是国家的行政管理部门,受政府政策的影响,因此,造成了监管者和被监管者之间存在着千丝万缕的利益联系,而无法独立监督政策的贯彻执行。
五、 转型期我国广电媒介政府规制体制改革的目标模式
经济转型期,我们要实现广电的资源合力,一方面理顺内部的组织结构,变松散的结构为向心性结构,发挥结构核心优势,另一方面实现管理规范,保证一切资源能在规范的环境中运作,而最终实现这个目标就需要规制”制度化”,即宏观层面的制度创新。规制”制度化”主要体现在:规制政策法制化,规制机构法定化,规制行为规范化。
现代市场经济国家的经验表明,市场经济是在相应的法律制度框架内运行的,是依法规制的经济,没有健全的法律制度,市场经济难以正常运行和健康发展。首先,我国的广播电视产业属于社会主义市场经济中的第三产业,是国民经济的重要组成部分,它的规制也需要法律、法规的依据。其次,产业融合又为广电业提出了更高的立法要求,不仅要制定管理广电网络运营的法律,而且要考虑到电信网、互联网与广电网的竞争和双向进入问题,从而避免行政垄断干预正常的市场开放。最后,在法律设置上要与国际接轨,2001年12月11日,我国正式成为世界贸易组织的成员,世贸组织的主要文件《服务贸易总协定》已经成为我国在相应产业制定法律法规的依据,该协定尽管没有涉及广播电视网络的开放问题,但把广告服务、印刷与出版服务、计算机与相关服务、电信服务与文化、娱乐及体育服务都列为必须开放的行业,在信息产业相关的子产业都要相继开放的形势下,广电业也不可能不受影响。现今一些大型国际媒介集团充分利用政府公关、政策规避以期待进入广电经营领域和中国政府的积极回应,都说明了将信息产业作为一个整体进行规制的必要性。
以规制法制为基础建立法定的规制机构,同时在法律中明确规定规制机构的法定权利,从而保证执法的权威性已经成为我国广电规制体制改革的一项重要环节,因为这是转换政府职能、实现政事、管办分离的必经之路。我国目前已经建立了包括国家级广电集团(中国广播影视集团)在内的8家广电媒介集团,这些集团大多实现了跨媒体经营,并开始尝试资本运营,如何规范所有权、投资权和经营权的问题需要规制机构以法律、规章来约束管理,而不能再像以前一样,以行政指令作为指导,从而导致规制低效、甚至无效的状况。同时,规制机构本身也需要规制、监督,保证公平合理的执行规制政策,设立独立的监督机构成为改革的要求,这也是转变政府职能的深层次体现。
需要规制有法,也需要规制有度。规制机构必须解决”一放就乱,一管就死”的问题。就媒介规制的国际趋势而言,在所有权问题上,体现了由严格的反垄断规制(如禁止交叉经营多种媒体或分拆在位电信运营商等)向竞争性规制(如鼓励跨媒体运营、电信和其他网络互相准入)转变的以市场为导向的放松规制;在规制策略上,体现了由单独规制一个媒体或行业向整体规制一个市场转变的重新规制。这种趋势不是行政力量决定的,而是信息产业发育健全的结果和要求,是整个媒介市场的要求。中国的广电业也将面临技术融合带来的新的规制问题,因此政府需要由对单独媒介行业重点扶持为鼓励整体产业参与竞争,变直接干预媒介经营为培育一个有效的投融资市场环境,解决好新的问题才有利于实现产业链的整体效益。在现有法律法规和规制机构的运行体制下,把握好规制的力度需要各方面力量的综合作用,因此,我国广电媒介政府规制体制进行配套的、制度化改革就变得更加重要了。
总之,我国广电媒介政府规制体制改革必须做好两项基础性工作:一是改革”局台合一”、”政企合一”的体制,剪断规制者和被规制者的利益联系,使规制机构能够独立的行使管理职能,同时完善和加强对规制机构的监督;二是要对广电业和电信业的业务运行放松规制,如市场准入、定价和投资限制等,促进竞争,从而加快彼此的发展。我国经济转型期规制体制的改革不能一味遵循西方普遍的放松原则,而应在这个特殊且关键的时期将放松规制和强化规制并重,一方面要放松业务管理、鼓励行使高效的管理模式,一方面又要强化新的规制政策、法规的实施和运行,从而使广电媒介处于一个公平竞争的法制化市场竞争环境之中。

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