我国媒介规制变迁的制度困境及其意识形态根源

by 胡正荣 李继东
一、 审视我国媒介规制变迁

2003 年7月中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》(中办21号文件),此后国家广播电影电视总局、新闻出版总署分别依据此文件的精神提出了相应的改革措施,标志着我国媒介业的改革步入了新的阶段。其中最主要的内容是将媒介产业分公益性事业与经营性产业两类:⑴党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体和重要出版社实行国有事业体制,改革的重点是增加投入、转换机制、增加活力和改善服务;⑵非新闻宣传性资源、广告、印刷、发行、传输等经营部分转制为企业,以创新体制、转换机制、面向市场和增强活力为重点。从中可以看出我国媒介业改革向着更为多元化、市场化、资本化的方向发展。但细细审视这些文件,就会发现许多问题,比如:其一,虽然打破了以计划事业型为主的单一体制,但公益性事业仍然由国家掌管,政府仍然是公益性事业媒介的主体,只是将经营性资源推向市场,从而形成了国家媒介和商业媒介并举的二元结构,缺少像英国BBC和美国 PBS那样独立于政府和商业的公营媒介机构。那么公益性事业在党、政府和人民的利益发生冲突时,会为谁服务、替谁说话呢?能像英美的公营媒介那样远离政府和商家吗?在这种二元结构的模式下,谁来维护公共利益、保护弱势群体?对于国有媒介来说,公益性事业和经营性产业又往往又是其内部事务,若剥离了经营性资源,媒介又何以自养?若用商业运营维持生计,媒介又如何能维护公共利益呢?其二,坚持国有为主,国有媒体要在市场中起到龙头、示范和主导作用;而另一方面又要通过市场配置资源,调整结构,调节利益分配。国有媒体已被置于优势地位,市场调节又如何发挥作用?其三,仍然没有触及国有媒介的产权问题,在产权不明晰的情况下,又如何按照现代产权制度和企业制度要求进行企业化的运营呢?诸如此类带有中国式的规制问题往往让业界感到困惑,同时会不时地出现实施失效的现象。
我国传媒业的改革可以追溯到20世纪80年代,先后经历了市场化、集团化与资本化三个阶段,可以说整个传媒业取得了不错的成绩,形成了相当的规模。但我国媒介的改革是一种在“一元制度,二元运作”的体制下进行的渐进式变迁,一元制度是指媒介为国家所有,亦即党管媒体不能变;二元运作既要完成现行政治机构的意识形态化的宣传任务,又要通过市场经营来维持媒体的经济再生产(胡正荣,2003)。在这种体制下中国媒介的改革至今尚处于事业性结构调整及政策与规制变迁的层面,对于具有根本性意义的媒介制度及其意识形态基础却从未触及。而有效的规制变迁依赖于制度的变迁和意识形态的重建(创新)。实际上中国媒介规制变迁是政府在社会主义市场经济改革过程中对媒介市场结构进行的一系列的重新调整,以保证党在意识形态的领导地位与国有主流媒介的发展壮大。而且我国媒介规制尚处于结构规制的起步阶段(胡正荣,2003),还远远没有达到欧美国家的水平。因为规制包括政府对市场结构和市场行为两个层面进行的调整,而现在欧美国家已从结构规制转向行为规制。
我国媒介改革是社会主义市场经济改革的一个很重要的部分,这种改革实质上是一种制度的变迁与创新,即用与市场经济相配套的一整套制度代替、变革与计划经济相关联的制度体系,而这一过程又恰恰是以政府为主导的强制性制度变迁(卢现祥,2003:107-114)。即制度变革都不是建立在公民和社会组织一致同意的基础上的,而是一种自上而下的行政命令式的党和政府的意愿,因此在制度供给时会体现既得利益集团的路径依赖目的,同时会在约束并不强制时,地方利益集团或企业修正上级的意图,以达到自身利益的最大化。而实际上,制度变迁又是一个错综复杂的利益关系重新调整的过程,媒介经营主体及各种利益集团又会在某些制度安排上自发地推动政府进行制度变革,从而在制度变迁的过程中又会夹杂着诱致性制度变迁。一般来说,制度变迁包括较低层面的制度装置(组织和机构),较高层面的制度安排的变化,还有更为重要的制度环境的改善与变化。制度环境决定着制度安排的变迁,而制度变迁也会影响制度环境的改善。而在制度安排中非正式约束(非正式制度)又细化、扩展和限制着正式约束(正式制度),即使在现代社会中正式约束也只占整个约束的很少一部分(Ronald Coase,1991:379)。

二、 我国媒介规制变迁分析

规制有广义和狭义之分,狭义的规制是指经济性规制,即政府对自然或行政性垄断行业的经济活动进行规制,以防止资源的无效配置和确保需求者的公平利用,主要表现为结构规制;广义的规制包括经济规制以外的间接规制、社会性规制和其他非正式规制,与经济性规制相比,这些规制更多地集中在行为规制上,即不直接干预经济主体的活动,而是从外部制约那些阻碍市场机制发挥作用和防止损害公共利益的行为(如外部不经济、非价值物和公共品等),主要通过反垄断法、商法、民法、公司法和环境规则、安全规则、健康卫生规则等来规范和限制市场行为。从本质上讲,规制就是在市场经济条件下,政府为矫正和改善市场机制内在的问题通过行政、立法、暂行条例等手段对经济主体(主要是企业)活动的一种干预行为(顾自安,2004)。其目的是为了矫正市场失灵、保护公共利益,使市场机制发挥更好的资源配置与提高经济效率的作用。特别是在英美发达国家,规制是在充分市场化的基础上出现了市场失灵的情况下进行的。具体地说是在20世纪30年代为了解决自由放任的市场经济所带来的诸如失业、污染等问题,政府开始干预经济而强化规制;到了20世纪70年代随着科学技术、跨国公司的发展,政府又开始简化规制,逐渐转向行为规制,其最终目的是为了维护公共利益和提高市场经济的效率。因此,市场经济是规制的前提条件,而我国却处在由计划经济向市场经济过渡的改革之中,政府规制也处于不断深化市场经济改革与试图预防、矫正市场失灵的双重变化之中,且这种变化又具有特殊的双重目的——在媒介市场化的过程中强化政治规制,有限度地、逐步地放松对经济的规制。同时各种利益集团:中央与地方、政治与经济、国内与跨国之间的博弈也在影响着规制的制定与实施,乃至制度的变迁。这样一来在政治经济制度、社会各种力量等都是变数的情况下,我国媒介规制变迁就显得非常复杂。

1.我国媒介规制变迁历程分析
尽管我国媒介规制变迁具有复杂性,但从规制变迁的轨迹来看又有一个很明显的特征—内紧外松,即在政治上严格控制(把关),强化党在意识形态中的领导地位;同时逐步放松对媒介经济活动的干预。因此媒介规制变迁是沿着强化政治规制与放松经济规制这两条主线进行的,在实际操作中往往表现为先放松对印刷等相对弱势媒介与流通领域的规制,后放松电视等相对强势媒介与内容制作的规制,同时始终在加强对新闻宣传的控制(调控)。
第一阶段,以事业性结构调整为主(从1978年到2000年)。这个阶段有三次比较显著的变化,一是1983年中共中央〔1983〕37号文件确定了“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的事业建设体制,形成了行政区域化的广播电视发展格局。报刊、图书出版发行行业也相应地进行了条块分割式的规划与建设;二是1996年中共中央办公厅、国务院办公厅的《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》,1997年广播电影电视部的《关于贯彻落实中办、国办〈关于加强新闻出版广播电视业管理的通知〉的方案》以及《关于县(市)广播电视播出机构合并的意见》这三个文件提出了“三台合一、局台合一”的广播电视机构合并模式,但这次调整只限于在同一个县(市)内将广播电台、电视台及有线电视台合并为一个实体—广播电视台,在此基础上再将县(市)广播电视局与广播电视台合并。此外开始对报刊治散治乱;三是1999年国务院办公厅批准了信息产业部、国家广播电视总局的《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》,即国务院办公厅82号文件。该文件提出了“四级变两级” 的广播电视改革体制,即在三台合一的基础上,推进地(市)、省级无线电视台和有线电视台的合并。同时提出在省、自治区、直辖市内组建包括广播电台、电视台在内的广播电视集团。归纳起来,这个阶段具有以下4个特点: 1.从“四级办台”到“三台合一、四级变两级”等都是一种行政命令式的变化,不是基于经济发展的自然整合与资源的有效配置之上的。也就是说是一种由行政分权到再集中的变化过程,而不是通过市场竞争的优化组合过程。2.所有的合并都没能跨越省级行政区域(包括组建集团),因此从根本上仍然没有摆脱1983年所确定的行政区域式的发展格局,只是在数量上有所增减。3.从未触及广播电视等媒体是新闻宣传机构和事业管理机构的基本属性,尽管在1979年《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》提出允许媒介刊登除烟酒之外的广告、1983年的37文件中又提到广播电视台下设的服务公司实行企业化经营,但前提条件是事业单位。在1993年中共中央、国务院在《关于加快发展第三产业的决定》中将广播电正式列入第三产业,但仍然没有改变其事业单位的属性。但从另一个角度讲政府开始逐渐放松对媒介经营活动的规制,默许、允许进而鼓励媒介进行广告、自办发行等商业活动。4.市场准入壁垒森严,广播电台电视台与出版社的设立不允许非各级广播电视和出版行政机构的参与,也禁止外资经营、中外合资经营和中外合作经营电台、电视台、出版社。广电节目设置范围与制作由国务院广播电视行政部门批准,电视剧的制作单位的设立也需国务院广播电视行政部批准并取得许可证(1997年《广播电视管理条例》)。
综上所述,这个阶段的规制带有浓厚的计划经济色彩,政府直接决定媒介机构的多少、媒介的经营范围,而不是通过市场竞争进行自然地优化组合;政府撮合具有行政区域化的集团,行政权与经营权一体化,政府调整的是媒介的组织机构等事业性结构。政府在办事业,成了媒介经济活动的主体。这说明在这个时期政府还是在传统的事业体制格局下来经营媒介,媒介的集团化、内部融资等经济活动也是一种在不触及媒介的事业属性以及完成政治宣传任务的条件下所进行的商业化运作,也就是通常所说的“事业单位,企业化经营”的运营方式。
第二阶段,以规制市场主体的经济活动为主(从2001年到2002年)。2001年8月中共中央宣传部、国家广播电视电影总局、新闻出版总署下发了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》(中办17号文件),这是我国政府全方位深化媒介改革的一个重要文件。主要内容有:1. 提出要以资本和业务为纽带,组建多媒体兼营和跨地区经营的媒介集团,从而打破了政府命令式的市场运作模式与行政区域化的发展格局。2. 明确提出以结构调整为主线,对媒介业的组织结构、业务结构、产品结构、市场结构、人才结构、知识结构、资本结构进行全面调整。3.初步突破了资本运作壁垒,媒介集团可在新闻出版广播影视系统内部通过融资、银行贷款、买方借贷、股份等形式募集资金。广播电视传输网络公司的股份制改造、电视剧的制作、图书发行机构等在确保国有控股的情况下,可以吸纳国外和国内非国有资金,同时允许经营性资产可以上市。从而初步放宽了市场准入,扩大了社会资本和外资进入中国媒介的领域。
从以上内容可以看出,其一,政府从经济活动主体开始转变为政策、条例等的制定者与监督者,媒介机构的市场主体性开始显现。且政府开始关注媒介市场主体的结构调整与市场准入的变革,而这些又是放松规制的重要内容。其二,虽然提出了以资本和业务为纽带进行资源整合,组建多媒体和跨地区的媒介集团,进一步放松媒介的经济规制,但媒介集团特别是广播影视集团实行的是在党委(党组)领导下的管委会负责制,属于独立的事业法人实体而不是企业法人实体。这样一来媒介集团仍然带有行政属性,政府和党对媒介的控制在党管媒介这个原则上又得以进一步强化。总的说来,这一阶段我国媒介规制的改革已上升到了对真正的市场主体进行规制,可以说是具有市场经济意义上的规制变迁。
第三阶段,以资源重新整合与资本化为主(从2003至今)。2003年中共中央办公厅21号文件提出了要全面深化文化产业体制改革,之后国家广播电影电视总局、新闻出版总署分别下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》、《新闻出版体制改革试点工作实施方案》等文件,昭示着我国媒介规制变迁步入了一个新的阶段。首先,将媒介业按资源属性的不同分为公益性事业和经营性产业两类,将除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目和专业报刊出版等经营性资源从现在的事业体制中分离出来,按现代产权和企业制度组建公司,实行所有权与经营权分离,并推进经营性资源的区域整合和跨地区经营。这一点与17号文件有所不同,即将改革的重点放在了经营性资源上,推进经营性资源的市场化与资本化,而对政治性强的新闻宣传等公益性事业却控制得很紧。此外与前一个阶段相比进一步强调了市场主体的地位,提出重塑媒介市场主体的口号。而且将媒介业的资源进行了重新整合,无疑为资本化打开大门。其次,全面放开对经营性资源的资本运作,允许各类所有制机构作为经营主体进入非新闻宣传类的其他项目运营,步入了资本化的历程。最后,在2003年正式实施的《出版市场管理规定》首次允许民营企业拥有报刊总发行权,7月国家新闻出版总署出台新规定,对报刊进行中央党政部门和地方报刊进行治理,实行管办分离、取消摊派、停办市县所办的报纸等措施。这就是所谓的“中国报业引入生死机制”,但这种让媒介破产的做法仍是一种行政分配而非市场调节。不过无论如何我国媒介业中开始允许国有媒介破产了,这无疑有利于资本化的推进与资源的有效整合。
纵观媒介规制变迁的轨迹,可以看出我国政府逐渐从主导媒介的所有活动发展到放松对媒介经济活动直接干预、强化了对新闻宣传等公益性事业的规制。这一方面体现出政治既得利益集团和国有媒介对国有媒介制度的路径依赖,他们从现存制度中能获取一定的政治特权与利益,因此趋向于维护现有制度;另一方面他们及其他政治和经济利益集团又在媒介的市场化过程中获得了现行制度外的利益(外部利润),当现行制度外的收益大于制度变革的成本时,就会促使这些利益集团变革现行制度。这种对现行制度爱恨交织的复杂心理使得媒介规制实施变得复杂化。

2.规制变迁的实施效果分析
在过去的20多年,我国媒介规制发生了许多变化,但由于媒介制度没有发生根本性变革,没有与市场经济相适应的制度的保障,媒介政策和规制的实施及其效果往往不尽人意。加之媒介规制的制定是决策者内部行为,缺乏必要的外部参与,因此我国媒介规制的实施及其效果存在着诸多矛盾与问题,主要表现在:
⑴目标的双重性与实施的两难性。首先表现在既要确保党在意识形态的统治地位,又要国有媒介在经济上不断地自立。20多年来的媒介改革始终没有触及媒介的所有权问题,媒介属于国家所有。直到2003年年底的有关文件也只是将经营性资源让市场来主导,但公益性事业仍归国有。诚如徐光春同志所说: “既要确保喉舌的性质不能变,党管媒介不能变,党管干部不能变,正确的舆论导向不能变,又要放开搞活,大力发展广播影视事业和产业。” (徐光春,2003)在20世纪80年代我国的广播电视等媒介主要靠国家财政拨款来维持生计与再生产,到90年代逐渐靠自己来谋生了,在1998年九届人大第一次会议确定了国家减少财政拨款的时间表,即从1998年起要逐年减少拨款的1/3,三年后媒体完全实现自收自支。实际上,政府想让媒介“断奶”的想法早在20世纪70年代末的有关文件中就显露出来了。1978年财政部批准《人民日报》等几家报社实现企业化管理的请示,“事业单位,企业管理”的经营模式首先在报界推行;1979年中共中央宣传部在有关文件中允许媒介刊登广告;中共中央〔1983〕37号文件就提出允许国有媒介机构下设的服务公司实行企业化管理,广辟财源,增加收入;1993年中共十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制,同年中共中央、国务院在《关于加快发展第三产业的决定》中将广播电视等媒体正式列入第三产业,从此广播电视报刊的广告等收益逐年增加,出版社也逐渐实行企业化经营,政府财政拨款在媒介资本运营中所占的比重越来越少。这种既让媒介为党服务,又让媒介自养的双重目的,使得各级政府与媒介机构在执行政策是陷入了两难境地——既要通过广告等市场行为来维持生计,又要完成党的宣传任务。从而造成了在推行中央政策时的两套原则:表面上是在执行中央的政策,为社会主义和党的宣传事业服务;实际上以自己的利益为上。
其次,既要维护国有媒体的垄断地位,又要充分运用市场机制来推进整个媒介产业集约化、规模化发展。从1983年行政区域化的增量发展到82号文件的减量增质,都是在不同的国有媒介各自的系统内运作的,其他社会资本完全被排除在外;17号文件也只允许在整个国有媒介系统内部或国有控股的情况下可以吸纳国内媒介系统内部、国内非国有和国外资金;2003年的有关文件又将新闻宣传等核心资源留给了国有媒体。其目的就是要强化国有媒体的垄断地位。与此同时将与市场经济有关的经营管理方法和现代产权、企业制度引入公益性事业和经营性产业。这种旨在用市场机制搞活、壮大媒介产业的做法也是变化的:在第一个阶段旨在移植一些先进的经营管理方法;第二个阶段初步引进了具有市场经济性质的政策,调整媒介结构,促进国有资本运作;第三阶段将“经营性资源”全面推向市场。市场经济的核心是市场主体的公平竞争与私有财产的合法化,维护国有媒介的垄断地位本身就是一种不公平的竞争,何况至今我国也不允许媒介私有合法化。在这样的前提下,所谓发挥市场机制的调节作用基本是无法实现的,只会形成新的垄断,因为政府保护下的主流国有媒介占据了最优势的社会资源,而民营媒介经营企业、边缘媒介(如西部媒介)区日益失去了生存空间和能力。
第三,媒介既要为党和政府服务又要维护公共利益。从新中国诞生以来,政府对媒介的定位就是“党、政府和人民的喉舌”。这是我国媒介的双重职责,也是其双重目的。实际上党和政府的利益有时会转化为少数政治既得利益集团的特权,凌驾于人民之上。这就致使在政策实施时公权滥用,某些领导的批示与红头文件高于一切,使得媒介机构在执行政策时陷入两难境遇,从媒介的职责上讲要为公众服务,但从维护媒介的利益上讲又要听从于某种特权阶层。而人的本质往往是谋求自身利益的最大化,因此无论从规制制定和实施上,我国的媒介不时地牺牲人民的利益,这从许多媒介人贪污的事实中可以得到佐证。
⑵规制变迁推动力的多元化与实施的复杂化。从建国后的经济发展史来看,我国并没有形成像前苏联那样的高度中央计划经济体系,这种体系已被毛泽东的大跃进和文化大革命冲垮了。而毛泽东所推行行政分权的政策却得以发展,邓小平巩固了毛泽东的这项政策,提出地方分权制,形成中国式的财政联邦模式(Jeffrey SACHS, Wing Thye WOO and Xiaokai Yang,2000)。从而使得地方利益集团得以不断地壮大,产生了我国经济改革的多种推动力量。随着经济全球化与我国改革开放的不断深化,特别是从 2001年我国加入WTO之后,跨国公司等国外利益集团不断涌入我国市场,推动我国经济改革的利益集团更加趋于多元化。除中央政治利益集团之外,还有地方政治利益集团、国内经济利益集团、知识利益集团、跨国公司利益集团等。利益集团之间的博弈往往推动政府规制的变化,表现在以跨国公司为代表国外利益集团凭借其资本与技术优势,加之对我国高层政治利益集团有效的公关能力,会在一定程度上建构我国现行和未来的媒介政策;国有媒介,特别是主流媒介、地方政治利益集团会从维持现有的既得利益和再发展的角度影响媒介规制变迁;新兴的经济集团和知识利益集团会时刻寻找政策机会,以谋求自身的利益最大化。同时多种利益集团之间的博弈也会使政策实施复杂化,一方面利益集团会从自身的角度出发,阻挠实施,修正政策,在一定程度上会加大实施成本。另一方面,在法制不健全的中国,某些政治权力常常凌驾于政策乃至制度之上,利益集团会将精力用在疏通与这种政治权力的关系上,以免除规制对自己的约束。
⑶规制变迁的强制性及短暂性与实施的非原则性。强制性表现在:每次变化不是基于社会组织特别是媒介组织的共识,而是中央高层的决策。强制性往往与短暂性相伴,因为政策的制定只是上级政府的单方面的意志,在实施中必然会受阻,在经济活动主体的推动下又不得不更改政策。此外缺乏相应的制度保障的规制在实施中往往形同虚设,注定了规制变迁的短暂性。这种短暂性可以从规制变迁历程中看出,过去的20多年中政府媒介规制变化频繁:1983年37号文件提出四级办广播、电视,其目的是增量发展;1996年-1997年开始减量增质,组建行政区域化的媒介集团;2001年17号文件提出跨媒介、跨地区的资源与资本整合;2003年又转变为全面放开经营性资源的运营。强制性必然造成实施中出现“上有政策,下有对策”的现象,短暂性致使地方政府和媒介经营者产生等待和观望的心理,这两方面都会促使在政策执行中不讲原则,有令不行,有禁不止,变通、更改政策,有好处有关系就执行,没好处没关系就不执行。
综上所述,我国媒介规制变迁中存在着许多无法解决问题与相互抵牾的现象。其根本缘由在于我国媒介规制,特别是对媒介经济活动的规制已经发生了转移,但其制度基础却没有变革。

三、 媒介规制变迁的制度困境

我国现在的媒介制度是一种强制性制度变迁过程中的特殊产物,即媒介是国家财产,主要收入来源于商业化的广告,同时要确保为党、政府和人民服务。这就势必造成我国的媒介既无法摆脱政府的干扰,又越来越受到商业利益的侵蚀,从而致使媒介规制变迁陷入许多制度困境。

1.媒介寻租
新制度经济学家认为,当直接的政治分配扰乱有序的市场秩序的程度越强,即政府直接干预经济活动的范围越广,滋生寻租现象的可能性和寻租的规模就越大。我国媒介正经历着由政府主导向市场主导的制度变迁中,政府对媒介经济活动干预范围正在发生着变化。从上文的分析来看,总的趋势是干预的范围在缩小,但恰恰是在这种变迁的过程中产生了媒介寻租现象。首先,我国媒介的产权归国家所有,产权虽然是确定的但不是唯一的,因此是不明晰的。也就是这种产权所提供公共区域很大,致使媒介生产经营活动的交易成本加大,于是人们会发现通过某种特权或关系获取公共区域的利益要比从事媒介生产经营活动更加有利可图。其次,“二元运作”体制本身就在制造租金,媒介从自身利益最大化的角度出发,在完成党和政府的宣传任务的同时,必然索取回报。为此政府只能放缓媒介市场化的进程,而进一步扩大媒介产权的公共区域。同时“二元运作”会造成行政的随意性控制,这种随意性控制为设租—寻租提供了可能性。第三,政府虽然逐渐退出对媒介经济活动的干预,但政治既得利益集团,特别是政府中的一些官僚集团在追求自身利益最大化的过程中,有一种扩大公共区域的偏好,产生对规制的一种内在需求,形成对现行媒介制度的路径依赖,从而促使政府对媒介的经济活动进行种种限制,这些限制本身会带来租金,从而促使人们去追逐这些租金。第四,我国媒介组织的科层化管理体制强化了行政权利的权威性,也就是说经济效益的好坏不如行政权力大小更有用,这就为拥有行政权力的人提供了设置租金的可能性。

2.公权滥用
公权滥用是我国社会转型过程中的一个严重问题,就媒介业而言,主要表现为:⑴媒介归国家所有,代表着党、政府和国家的意志,媒介具有了一种特殊的行政权力。这种权利又往往凌驾于任何个人,特别是普通老百姓之上,致使一些媒介组织或个人利用这种权力谋取私利。⑵媒介监督是公众舆论监督的一种重要形式,其监督的对象是政府等权力机构,其目的是为公众服务。而在我国的媒介监督权成为中共和政府执法权力的一种补充,媒介不时地会干预司法活动。⑶媒介是一种公共品,以维护公共利益为根本。但随着我国媒介市场化和资本化的不断推进,媒介组织或个人往往会利用这种公权谋取自己的经济利益。

3.信息不对称
诚如上文所述我国媒介规制实施效果存在着许多相互矛盾、抵牾的地方,一个很重要的缘由就是在规制的制定和实施中存在着信息不对称的现象。具体体现在如下三个层面上:⑴政府与媒介之间:由于政治制度上的特殊性、媒介的国有制及制度变迁的强制性,致使中央政府在制定规制时内部决策行为居多,没有或很少顾及地方具体的情况。进一步讲政府在决策时缺乏调研,规制的出台没有经过必要民主决策过程;而各级地方政府和媒介在行政上隶属于中央政府,在执行和实施的过程中会出现两套原则的怪现象—文件上说的、口头上说的是坚决贯彻中央的政策方针;背后做的、心理想的却是如何利用政策为自己谋福利。因此在信息反馈时各级政府与媒介又会一味地迎合上层意志,报喜不报忧,传递符合上级意向但不符合实际情况的信息。⑵政府与公民:在这个层面上政府作为信息的绝对拥有者从维护自身利益出发有时会封锁、拖延有关信息的发布,在一定程度上剥夺了公民的信息获得权,使公民对中央的规制无法理解,往往听信于谣言、流言。加之,单一制的政治制度会使公民产生对政府和国家广泛的疏离感(M.G. Roskin,2001:106),对于中央的政策规制的实施缺乏积极性。同时由于没有好的反馈机制,公民没有足够的权力将自己的意见反馈到政府。⑶媒介与受众:我国的媒介科层化的管理模式使得媒介从业者更多地关注上层的意见,特别在对中央政策规制的宣传报道上更是如此。这样会在一定程度上使受众处于信息盲区,进而损害受众的利益。同样受众对于媒介会产生如同对待政府一样的疏离感,造成反馈上的信息不对称,影响了政策规制的实施效果。

4.政商共谋
从上个世纪50-60年代开始,随着计划经济体制的失败,市场经济体制在世界范围内流行,资本以其流动性和追逐利润最大化的本性迅速在全球范围内扩张。媒介市场化的趋势开始在全球发展,比如各欧洲主要国家的政府开始建立私营媒介,打破了原有公营体制为主导的媒介市场格局。这就产生了一种带有全球性特征的制度困境——政商共谋。经营媒介的商人对于政府的策略往往是与政府合谋,从而规避政治风险,降低交易成本。比如美国主流商业媒体和政府友好联营、沆瀣一气,英国BBC的困境与新闻集团的得势等等。我国虽然没有真正的商业媒介,但我国的媒介制度却为政商合谋提供了空间。主要表现在:⑴跨国媒介集团与政府合谋的策略同样会运用到我国各级政府上,何况他们深谙我国政治权力结构,会从政府最高层的公关做起,逐步自上而下地打开其他政治集团的大门(胡正荣, 2003)。而我国的各级政府和政治利益集团基于自身利益又会推动政府高层与跨国集团合作,从而促使跨国媒介集团参与建构我国媒介现行和未来的政策。⑵从 20世纪80年代开始,我国政府就倡导国有媒介进行商业化运作以不断自养,这就为一些私营的媒介内容制作商、媒介产品销售商与政府合谋提供了机会。这些新兴的经济利益集团会通过国有媒介或自己的力量影响我国媒介规制的变迁。⑶政商合谋最大的隐患是对公共利益的伤害与侵蚀,因此美国和西欧国家的媒介政策越来越趋向于寻求政治、社会和经济价值之间的平衡,以确保媒介为公共利益服务(Jan Van Cuilenberg,Denis McQail,2004)。而我国媒介规制较少地关注公共利益,这是因为在观念上有一个误区:国有或政府拥有媒介就是为公共利益服务的公共媒介。但实际上至今我国就没有真正的公共媒介。公共媒介的缺失为政商共谋创造了更好的条件,因为其他任何个人或组织很难与合谋的政商利益集团抗衡。
我国媒介规制变迁中制度困境的另一个缘由是由于20多年来我国媒介改革仍然没有超越对规制和一些正式约束的移植阶段,也就是说只是将这些与市场经济相关条文拿过来使用,而没有变革、改善根本性的正式约束及其生存土壤与根基——非正式约束,也没有建立一套有效的实施机制。而有效的制度安排包括非正式约束、正式约束和实施机制三个不可或缺的内容。
首先,我国媒介改革至今没有触及到产权制度,而产权制度是制度安排中最基本和最重要的正式约束。我国媒介制度至今仍旧采用计划经济时代的国有体制,这种体制具有社团产权的性质,即一方面,媒介的所有权是确定的—归国家所有,产权似乎是明晰的;但对于国有媒介内部成员来说,无法确定拥有媒介产权的唯一主体是谁,产权是模糊的。因为明晰的产权必须是所有权确定而且唯一(卢现祥,2003:153),就是说明晰的产权是具有排他性的。只有排他性才能激励产权拥有者在寻求产权能带来的最高、最优价值的同时,承担由此产生的所有后果,即责权利统一。正是由于我国媒介产权的非排他性致使政治权力无法与媒介业的财富分离,产生媒介寻租、公权滥用等现象。此外我国媒介制度的变迁还处于对制度装置的调整之中,而且尚未建立有效的实施机制,由此而产生上文所说在规制变迁中的诸多问题。
其次,新制度经济学家认为,在制度的变迁过程中,正式约束只有与非正式约束相容的情况下才能得以有效的实施并发挥作用,而且在正式约束变迁的过程中,传统的非正式约束与改变了的正式约束之间的偏离程度远大就越会加剧正式约束与非正式约束之间不相容的强度与持续时间(卢现祥,2003:168)。而我国媒介改革是在一个具有悠久历史传统且变化着的非正式规制环境下进行的制度变迁,因此我国媒介改革更为重要、更为艰难、更为复杂的问题在于非正式约束的变革,其中居于主导地位的是意识形态。因为意识形态蕴含了价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习惯等。它不仅在形式上构成某种正式约束的“先验”模式,而且有可能取得优势地位或以指导思想的形式构成某种正式约束的理论基础和最高准则(Ronald Coase,1991:379)。

四、 媒介规制变迁的制度困境的意识形态根源

从欧美国家的情况来,媒介规制都是随着意识形态理论的变革而变迁的。比如现代自由主义与美国1934年的通信法及FCC的成立;新自由主义与英国ITV私营电视台的成立及1996年美国电信法的出台等。而处于社会转型期的我国媒介规制变迁,乃至我国的社会主义市场经济改革恰恰缺少意识形态的变革,传统的以计划经济为基础的意识形态理论已经被打破,与社会主义市场经济相适应的意识形态还没有形成。
任何一种意识形态理论在实践中都会被修正、补充或改变,共产主义是列宁将马克思的社会主义与俄国当时的实际情况相结合的产物,到20世纪30年代又演变成了斯大林式的共产主义(M.G.Roskin,2001:106)。毛泽东又将马克思列宁主义与我国的具体情况相结合,并借鉴了斯大林的一些理论和实践经验而形成了中国式的共产主义。但建国初一些不切实际的理想和做法给我国的发展带来了消极影响,到文化大革命后期我国的经济、文化等已濒临崩溃。改革开放政策的实行使我国的经济复苏并取得了令世人瞩目的成绩,但改革的重心在经济上,即计划经济向市场经济转型,在意识形态领域却没有进行相应的变革,产生了许多问题。主要表现在:⑴传统的政治意识形态与市场经济不相容。我国的改革方略是在保留原有政治权力格局的基础上推行市场经济改革,而市场经济的生存环境与土壤却是强调有限政府和民主的自由主义,这势必与主张全能政府和民主集中制的传统意识形态相抵牾、相矛盾。而且随着市场经济改革的不断深入,这种冲突会不断加剧。这就致使媒介改革过程总是在两种不同的意识形态理念(政治上的共产主义和经济运作上的自由主义)上左右摇摆、寻求平衡,从而造就了“一元制度,二元运作”的媒介体制,也为媒介寻租和公权滥用提供了温床。⑵政治意识形态口号化。从改革开放开始我国政治意识形态的理论性和系统性开始弱化,往往表现为一个个的口号。而英美等发达国家的改革却基于深厚的意识形态理论,比如罗斯福新政与凯恩斯主义;新保守主义与撒切尔和里根政府的改革等,同时这些理论形成了影响人和社会的政治、经济思潮,使人们对改革达成了共识,因此英美的政策实施往往是高效的。而在我国口号化了的政治意识形态却很难使公民在政治理念上与政府达成共鸣,更无法形成影响公民思想的政治思潮。
正是因为我国现在的意识形态存在着以上这些问题,才会导致媒介规制中诸多的制度困境。

五、 结论

我国媒介改革亟需在媒介制度上有所突破,而媒介制度变迁又是在放松规制思潮盛行、资本全球化和以公司经济为主体的国际背景下和资源、利益重新分配的国内环境下进行的。在这种多种变数的交织下我国媒介制度变迁的诱因会日渐复杂而多变,强制性制度变迁将会逐渐被政治、经济、文化等多种利益集团所打破,成为多种利益集团多重博弈的诱致性变迁。在变迁的过程中资本利益集团特别是跨国公司必将与即得政治利益集团相互勾结,政府在制定规制时会出现被捕获的现象,被政治化很久了的我国媒介的公共利益角色又将受到商业化的侵蚀。因此我国媒介再制度化如何在政治利益、经济利益和公共利益这三者之间找到一个平衡点成为制度变迁中的一个最重要的问题。实际上媒介制度变迁有赖于整个制度系统的变革,特别是政治制度的变革。从世界范围内来看,成功的政治制度都是国家最高行政首脑、精英和大众三重因素在政治制度中保持混合与均衡的制度,其中大众原则(民主)又是现代政治的基本体现,比如罗马、英国和美国的政治制度。因此对于复杂多变的中国来说,好的政治制度必然是多种原则、多种利益成分、多种社会群体、社会力量、社会意志的混合与均衡(李强,2003),特别是民主原则的建构与完善在我国显得尤为重要。
从人类发展历史来看,个人的崛起是在封建社会消亡之后、步入资本主义社会之时。从那时起,人才开始为自己着想,从个人的角度思考自己,人性得到极大地解放,人的创造力和生产能力得以迅猛提高,这是自由主义的精髓所在,也是美英等资本主义国家发达的重要根源。我国经历了太长的封建社会,国家、组织利益凌驾于个人至上的观念在毛泽东时代又进一步强化了。自改革开放以来,个人意识逐渐苏醒,个人的财产权、自由权、生存权逐渐被重视起来。2003年中共十六届三中全会提出了“以人为本”的改革理念,2004年3月第十届全国人民代表大会又将“国家尊重和保障人权”和“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入了宪法。我国国民的基本人权得到进一步的保障,而关于人的基本理念的塑造是意识形态建设的关键所在。个人的觉醒必然与国家观念的变革相联系,诚如米尔顿?弗里德曼所说得那样,对自由人而言,国家是组成它的个人的集体,而不是超越在他们之上的东西。政府既不是一个赐惠和送礼的机构,也不是盲目崇拜和为之服役的主人或神灵,只是个人发展的一个手段和一种工具。我国政府的国家理念同样需要变革,即政府由统治型、经济建设型向治理型、公共服务型转变。

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