三、当代媒介产业变革的核心：公共政策与制度安排
1、自由市场还是政府干预？
实事求是地讲，自80年代中期以来，英美等发达国家纷纷采用新自由主义的经济和产业政策，它们反对进攻性公共政策规制，主张放松管制、私有化，许可频道扩张、鼓励所有制集中等。从国际上看，信息产业、媒介产业也从建立国际信息传播新秩序（NWICO）转向了自由市场原则，特别是在WTO体系中的国家 。
有关媒介产业的、最为突出的案例就是美国于1996年实施的新的《联邦电信法》。直到2003年7月，美国联邦电信委员会进一步放松对媒介产业所有制的管制，允许更大的媒介集团扩张，如拥有更多的台和更大的覆盖面等。各个大的媒介集团对此举动欢呼雀跃，因为，它们是最大的收益者，这正是规制捕获理论（capture theory of regulation）的最好例证，即规制者被所规制的产业所捕获，因此，制订的法律、规定、政策等保护的是被规制产业的利益，而不是公众的利益。但是，美国国会已经拒绝通过此项更加有利于被规制者，而非整体产业和公共利益的政策。因为，媒介产业同样不可避免地要面对市场失灵。这种全球化和整合带来了“资本主义的悖论 (paradox of capitalism)”，即，日益增加的全球竞争将会导致长期竞争的越来越少 。
一般而言，自由市场可以配置普通或“私人”物品，但是配置公共品并非始终有效。媒介产业市场失灵有两种：一是市场系统不能有效配置资源，即供求出现矛盾；二是市场不能实现除效率以外的其它目的，如保持民主和社会协调。电视产业的市场失灵主要有几个原因：（1）公共品有非排他性(non-excludable)。这就难于将不愿意付费的人排除在接收电视之外，必然有“搭便车的人”（free riders）。（2）公共品有非穷尽性（non-exhaustible）。因此，边际成本就为零。一旦节目制作出来并且播出，此时限制人们收看就导致无效性和福利的丧失 。（3）信息非对称性（asymmetric information）。受众在消费节目之前不知道节目的价值，但是一旦消费了，也就没有付费的动力了。（4）外部性。节目必然产生外部性，有的必然提高社会成本。因此，电视产业的产品是一种价值品（merit good）。即政府认为应该生产的物品，而不能仅仅靠人们根据自己愿望选择消费。这种价值品“或可以产生积极的外部性，或政府认为人们不能完全把握对自己兴趣的判断，或政府认为生产这种物品可以保持一定的社会价值，而这种价值在市场上是不可能表达的” 。
因此，文化产品，包括媒介产品已经不仅仅是娱乐，当市场失灵时，政府应该出面干预。这就关系到政府政策的国家文化利益。通常认为政府干预媒介产业的理由有，一是媒介产品具有外部性；二是媒介资源稀缺，如电视频道等；三是国内弱势媒介产业需要保护；四是通过干预可以促进经济发展和创造就业。其实，政府干预的最重要的经济原因在于解决外部性问题和限制媒介公司的垄断权力。
2、公共政策体系：放松、干预与保护
西方国家政府用两种方式干预媒介：公共政策规制和公共所有制。规制就是：一，要限制私有媒介的内容，以不损害社会利益；二，利用某种形式的公共基金通过公共组织，让公共广播提供内容；三，资助制作和发行价值品（merit good）内容；四，限制个别媒介公司积累过大的市场权力。因为由于规模经济，媒介产业自然倾向于形成垄断和寡头的市场结构。
具体而言，公共政策和制度安排从以下几个方面进行：
（1）限制媒介所有制过度集中：有关媒介所有制集中的经济政策有两个主要目的：保持竞争，效率最大化。产业经济学认为扩张，不论是内部增长还是通过兼并和收购，它们是与利润最大化相关的两个关键动因。媒介决策者面临两难：媒介公司规模扩大，能够具有更大的规模经济和范围经济，从而更有效利用资源。因此，集中有利于增加效率。然而，扩大的媒介公司拥有了更大的市场权力，也可能提高价格，滥用市场主导权。一旦一个公司占据了主导地位，竞争压力的减少会提高无效率，包括为了维持自己支配地位而浪费资源。与媒介所有制集中的一个主要经济考虑就是它对竞争的影响。过于集中必然影响竞争，过度分散也会导致无效率。因此，在媒介产业推进成本效率（cost-efficiency）被看作是媒介政策的主要目的。
（2）鼓励竞争：竞争政策的经济理念就是防止市场权力滥用，防止资源错误配置。传统的竞争政策认为市场效率直接取决于市场的竞争结构，特别是销售者的集中程度。因此，竞争政策市场包括“结构”干预，即让市场集中度降低。近年来，竞争政策的重点已经从此类的结构干预转向“行为”干预，即约束占支配地位的公司的行为，以确保市场力不被滥用。因为，人们日益认识到影响效率的并非是市场本身有多少竞争对手，而在于是否有来自竞争者或潜在的市场进入者足够的竞争压力，这种压力引导公司有效运行并组织反竞争行为。特别是在媒介产业这样的自然垄断行业中，这种行为干预比结构干预更加可行。
（3）效率最大化：对媒介所有制的限制能够决定媒介公司是否可以到达它们“优化”的规模和公司结构。规模经济显然是媒介经济学的中心特点。大媒介公司的规模经济可以带来更高的总投资水平和更快的新技术应用。快速增长的媒介公司可以吸引更高质量的人才。扩张战略可以通过减少剩余能力或重叠能力而为减少成本创造机会，理论上，所有这些效率不仅对媒介公司有利，也有利于社会整体。然而，产业效率概念不仅仅是成本最小化。效率还包括生产足质足量的产出以满足社会需求。产出的多样化代表了质量的一个方面。一定程度上媒介产出的多样化比产出的同一化更有价值。
（4）对媒介内容的支持措施：为了使媒介供给和消费更多的具有良性外部性的内容，有两个支持措施：一是政策限制非本土制作的故事片和节目材料。欧洲强制性地在《无国界的电视》中规定所有欧盟的电视台必须播出至少50%的欧洲节目。这种措施往往采用配额和关税的做法。二是政策向本土制作提供资助，以增强它们在国内和国际上的竞争力。政府资助的资金来源有总税收，如澳大利亚和加拿大；有彩票基金，如英国；有票房或电视台收入提成，如法国等；资助方式有项目制和对所有合法制作人的自动资助。不论何种方式资助都有激励问题。因此，批评的意见认为这样做一是鼓励制作了那些缺乏商业吸引力的电影和节目；二是这种保护性的干预可能证明是反生产力的。
（5）垄断与技术进步：新媒介、新技术的兴起使得许多大型媒介集团将自己的市场实力垂直整合到供应链的所有阶段。这就产生了进入新媒介的瓶颈垄断、准入垄断和控制，对媒介供应链新阶段的垄断控制，如有条件接入系统、订户管理系统或电子节目指南等，这些技术都是新媒介与受众的中间技术。这种垂直整合的公司有手段和动力推广自己的服务而排除竞争对手的服务。但是，为了鼓励新媒介的发展，不得不容忍垄断，至少在短期内。同时对它们的行为进行规制，以防反竞争行为。比如，要求准入垄断者在公平和非歧视的条件下向第三方提供接入，以促进更多的市场接入。解决瓶颈和准入垄断问题的重要手段：一是规制技术标准，以保证接入的开放性；二是密切监督主要垄断者的行为。
（6）媒介公共政策领域的关键考虑就是多元化和多样性 。
3、新的制度安排与制度合法性的实现
完全不顾媒介产品外部性，彻底放松管制必然出现市场失灵；而如果政府行为成本超过利益的时候，也会出现政府失灵。因此，政府需要建构一个新的、有效的媒介制度，通过媒介产业行为实现其合法性。
一般而言，政府对媒介产业的制度安排是一种博弈的结果，即各种不同集团为了在广泛的媒介法律和传统背景下获得有利于自己的条件而进行的博弈。美国有两种力量确保公共政策和掌权的组织不要出现过快变化，一是能够从政策中获利最多的各种群体进行的维护自我利益的活动，他们通过公共关系和游说进行活动；二是美国司法体系的运行逻辑，即高度重视过去或上一个案例的处理。
其实，任何一个社会中，媒介产业作为社会既得利益集团，是倾向于维护现有经济、政治、教育、艺术、宗教和军事组织的合法性的；即使有媒介反映和表现社会冲突与紧张，但是社会中绝大多数媒介几乎不挑战国家的主导的制度力量；媒介生产公司是否挑战社会取决于它资源的来源，即来自主流社会，如政府、大广告商、有权力的组织（主流宗教组织等）、大部分受众等，还是来自边缘社会，如非政府机构、特定发行商和播出商、小众同质群体、小广告商等，从而产生了主流媒介生产商和边缘媒介生产商之分。其实，我国媒介产业重组中也可以看到这种部分媒介主流化，而相当媒介日益边缘化的过程和结果。
因此，制度化，或制度安排的手段是公共政策体系的设计，其目的则是制度合法性的实现，即媒介产业利益与制度利益的一致。
就我国情况而言，媒介产业公共政策体系缺失、有效制度安排不足是当前和今后一个时期制约媒介产业变迁的最重要问题，这关系到国家传播、文化发展战略问题。
随着媒介产业市场化、产业化和集团化的进程，媒介产业资本化过程必将在我国出现和发展。这将给我国媒介产业的经济成分带来重大的变化。发生变化的原因有一是政府希望继续严格控制主流媒体和核心媒体，而边缘媒体、非主流媒体和媒体相关产业的经济形态将取决于市场，因此，它们的经济成分会多元化，如市场化、外资、国内公有或私有资本等；二是各种资本的力量将日益强大，它们的地位和作用将最终得到国家的承认。因此，国家也会开放一定空间给这种力量；三是社会多元化、经济全球化必将对我国的媒介经济成分的变化产生深远和复杂的影响。如外来资本和私有资本介入媒介产业，这不是一个非好即坏的简单的二元论。从世界上其他国家媒介市场和媒介产业在外资和私有资本进入后已经发生和正在发生的变化来看，它们的进入将会产生多层面、多种方式的影响。
短期的、直接的影响将是经济意义上的。如经济成分多元化、经营管理方式国际化与本土化、市场范围的全球化、竞争的多层面化与加剧、规模经济/范围经济效应等。
中期的、比较间接的影响将是政治意义上的。如政策、法律体系的调整、政府规制方式的变革、政治与经济力量的博弈等。外来资本和私有资本介入将会推动我国媒介产业完成市场化、集团化过程，并进入一个全新的阶段—-资本化阶段。这个阶段已经不单纯是一个经济过程，而完全是一个经济、政治和文化等多重力量，特别是前两种力量博弈的过程 。
长期的、可能间接也可能直接的影响将是文化上的和意识形态上的。如流行文化的普及、价值体系的修正、意识形态的分化等。
经济成分变化将以所有制多元、兼并、重组、战略联盟等许多方式实现。但是，我们必须清醒地认识到，经济成分的变化也是一把双刃剑，它可能带来多元、竞争、活力、创新等，但是同样可以带来新的垄断（要么是经济的而非政治的，要么是经济与政治寡头方式的）、非竞争、低俗化、公共利益的侵蚀等严重的问题。因此，对我国来说，媒体经济成分多元化应该是一个公平、均衡、良性、持续的变革过程。
可以说，目前决策层、学术界和实践界就市场对于媒介产业的意义的认识极为模糊和混乱，因此，可以从发达国家的经验中来澄清认识。
媒介产业的生存与发展不仅仅是靠市场选择的。我们必须要了解，即使是在市场经济和媒介产业都最为发达的美国，媒介的生存与发展也首先不是由市场决定的，而是由市场规则决定的，即国家有关的公共政策，也就是通常所说的“游戏规则”。美国国家有关媒介产业的法律和政策之多、之细远远超乎我们许多国内媒介同仁的想象。其中有关所有制成分、市场覆盖范围和规模、技术标准、产业供应链格局、内容规范、公共利益的维护和保障等许多方面的规定不厌其详。所有美国媒介正是在这样完善的游戏规则的约束下，进行法律规范下的竞争的。因此，可以说媒介产业首先是公共政策体系和制度安排选择的。这恰恰印证了一个道理，即市场不是万能的！正如经济学中所说的“市场失灵”（market failure），即市场价格体系的不完备性，阻碍了资源的有效配置，主要表现在外部性（externalities）和不完全竞争（imperfect competition）。这种现象在美国等自由市场经济发达和媒介产业强大的国家中经常发生，因此，它们才不断修订、完善公共政策体系和制度安排，通过“看得见的手”来建构媒介产业。这在市场经济最为发达的国家中往往比在市场经济不发达的国家中还为人所知。
另外，特别需要说明的是，正当我国对市场崇拜万分，社会和人们的市场非理性大大强化了普遍存在的市场幼稚病，日益呈现出“市场原教旨主义”的同时，西方发达国家的决策者和社会的意识却日益达成这样的共识，即所有媒介企业不是商业性组织。商业性组织的每个决策都是为了利润最大化。然而对这种传统的企业理论有两种批评意见，一是认为将经营活动纯粹看成是追求利润过于原始而简单。因为，有的企业还有其它的动机，如媒介企业，它们或许是追求公共和政治影响。二是认为原有理论假定了所有企业行为相同，而不考虑它们规模和组织结构的差异。实际上，企业的制度结构对其行为有至关重要的影响。媒介企业中有默多克的新闻集团这样的所有者和管理者合一的公司，但是大部分是公共有限公司（PLC），这种公司的所有者与管理者是分离的，即委托人-代理人体制。这种体制中管理者就会有利润最大化之外的动机，如销售收入最大化或公司增长最大化等。当今，国际上已经越来越从依靠企业所有者自己一时一事的企业家精神发展，走向了依靠职业管理者，即专家，建立一套创新机制壮大发展 。
因此，就我国的媒介产业公共政策体系建设和制度安排而言，亟需慎重权衡国家利益、媒介利益和公众利益；既防止市场失灵，又防止政府失灵；建立公共所有的现代媒介制度。

注释：
1、 Sinclair, J.（1996）. “Culture and Trade: Some Theoretical and Practical Consideration”. In Mass Media and Free Trade: NAFTA and the Cultural Industries, ed. McAnany, E. and Wilkinson, K. Austin: University of Texas Press. P. 49
2、Ferguson, M.（1993）. “Globalization of Cultural Industries: Myths and Realities”. In Cultural Industries: National Policies and Global Markets, ed. Breen, M. Melbourne: Centre for International Research on Communication and Information Technologies. P. 7
3、胡正荣（2003）：“后WTO时代我国媒介产业重组及其资本化结果–对我国媒介发展的政治经济学分析”。见《新闻大学》，上海：复旦大学。2003年秋季号
4、Schement, J. Gonzalez, I. Lum, P. and Valencia, R.（1984）. “The International Flow of Television Programs”. Communication Research 11 (2): 163-182
5、Straubhaar, J. Campbell, C. Youn, S. Champaigne, L. Shrikhande, S. Elasmar, M.（1992）. “Regional TV Markets and TV Program Flows”. Paper presented at International Association for Mass Communication Research 18th Conference, Sao Paulo.
6、Garnham, Nicholas.（1990）. Capitalism and Communication. London: Sage. P. 40, 162-3.
7、有关公共品、外部性以及外部经济与外部不经济等概念，见保罗•萨缪尔森， 威廉•诺德豪斯著，萧琛等译 1999：《宏观经济学》（第16版）。北京：华夏出版社。
8、Turow，Joseph.（1997）. Media System in Society: Understanding Industries, Strategies, and Power. Second Edition. New York: Longman Publishers. P. 236-7.
9、文化折扣是加拿大学者Colin Hoskins, Adam Finn, Stuart McFadyen提出的概念，即一个文化产品，如进口的电影、电视剧的价值等于（国内同等价值—进口价值）/ 国内等同价值。通常情况下，电视节目、电影与录象带都面临这种来自价值观、信念、社会制度、行为方式、生活方式、语言等带来的产品价值的降低，即文化折扣。文化折扣随着内容类型的不同而有所不同，这就是为什么媒介产品，特别是视听产品贸易主要集中在某些类别产品上的原因。如动作剧。而情景喜剧就不好出口。因此，有时是出口节目类型，而不是出口节目本身。文化折扣影响到受众的接受、产品市场效益的实现等。美国市场对外来影视产品有很高的文化折扣。
10、Hoskins, C., McFadyen, S., and Finn, A.（1997）. Global Television and Film: An Introduction to the Economics of the Business. Oxford: Clarendon Press; New York: Oxford University Press. P. 38-50
11、Hoskins, C., Finn, A., and McFadyen, S. （1996）. “Television and Film in a Freer International Trade Environment: U.S. Dominance and Canadian Responses”. In Mass Media and Free Trade: NAFTA and the Cultural Industries, ed. McAnany, E. and Wilkinson, K. Austin: University of Texas Press. P. 71-5
12、Doyle, Gillian. （2002）. Understanding media economics. London : Sage
13、Alexander, Alison. Owers, James and Carveth, Rodney (ed.) （1998）. Media Economics: Theory and Practice. 2nd ed. Mahwah, N.J.: L. Erlbaum Associates.
14、Doyle, Gillian. （2002）. Understanding media economics. London : Sage
15、同注11。
16、Hoskins, C., McFadyen, S., and Finn, A.（1997）. Global Television and Film: An Introduction to the Economics of the Business. Oxford: Clarendon Press; New York: Oxford University Press. P. 51
17、同注11。
18、Croteau, D., Hoynes, William.（2001）. The Business of Media: Corporate Media and the Public Interests. Thousand Oaks, California: Pine Forge Press. P. 113-36
19、同注11。
20、Lipsey, R. and Chrystal, A., （1995）. Positive Economics, 8th ed. Oxford: Oxford University Press. P. 880.
21、同注16。
22、Dimmick, John W.（2003）. Media Competition and Coexistence: The Theory of the Niche. L. Mahwah, New Jersey: Lawrence Erlbaum Associates. P. 72-4
23、同注11。
24、同注14。P 113-130
25、Porter, Michael E.（1985）. Competitive advantage : creating and sustaining superior performance. New York : Free Press
26、Alexander, Alison. Owers, James and Carveth, Rodney (ed.) （1998）. Media Economics: Theory and Practice. 2nd ed. Mahwah, N.J.: L. Erlbaum Associates.
27、Todreas, Timothy M. （1999）. Value Creation and Branding in Television’s Digital Age. Westport, Connecticut: Quorum Books
28、同注11。
29、同注14。P. 1-65
30、同注23。
31、Picard, R. G. （2002）. The Economics and Financing of Media Companies. New York: Fordham University Press. P. 178
32、同注11；同注14。P. 135-7
33、Damsell, Keith. （2003）. “Broadcasters, Publishers Shift Focus”. In The Globe and Mail, Toronto, March 26, 2003, Page B12
34、同注28。P. 193-204
35、Raboy, Marc (ed.).（2002）. Global Media Policy in the New Millennium. Luton: University of Luton Press.
36、Stigler, G. （1971）. “The Theory of Economic Regulation”. In Bell Journal of Economic and Management Science. 2 (1): 3-21
37、Demers, David P. （1999）. Global Media: menace or messiah? Cresskill, N.J.: Hampton Press. P.48
38、Davies, G. （1999）. The Future Funding of the BBC. Report of the Independent Review Panel. London: Department of Culture, Media and Sport. P. 203
39、同注18。P. 406
40、同注11。
41、同注7。P. 85; 176-7
42、同注3。
43、保罗•萨缪尔森， 威廉•诺德豪斯著，萧琛等译 （1999）：《宏观经济学》（第16版）。北京：华夏出版社。第16页。
44、Soros, George. （1998）. The Crisis of Global Capitalism: Open Society Engendered. New York: Public Affairs. 该书中使用了“市场原教旨主义”概念，指人们，特别是决策者和普遍的社会意识认为市场万能，对市场的作用失去理性地、无条件地崇拜。源于“宗教原教旨主义”一词。这种思潮在西方发达国家有一定的影响，与之相关的还有“政治原教旨主义”，即简单地判断你是邪恶国家，我是善良国家等。
45、同注11。
46、Baumol, William J. （2002）. The Free-market Innovation Machine: Analyzing the Growth Miracle of Capitalism. Princeton : Princeton University Press
（完）